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電力體制改革亟需糾偏

2019-06-29    來源:中國電力報
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[ 導讀 ]:如何理解現貨市場,此輪電改政策體系對現貨市場試點的影響,以及現貨試點市場設計的問題等展開了討論,并就如何真正推進競爭性電力市場提出建議。
9號文開啟此輪電改4年多來,現貨市場8個試點省份已于6月26日全部進入模擬運行階段,然而圍繞現貨市場試點的爭議也日益激烈。本文就如何理解現貨市場,此輪電改政策體系對現貨市場試點的影響,以及現貨試點市場設計的問題等展開了討論,并就如何真正推進競爭性電力市場提出建議。

(文丨馮永晟 中國社科院財經戰略研究院副研究員)



01 如何理解“現貨市場”

“無現貨不市場”強調現貨是市場的必要條件,但卻忽略了這并非充分條件,也就是說有現貨未必市場;構建現貨市場的著力點不在“現貨”,而在“市場”;不在“技術”,而在“制度”。

“無現貨不市場”在加深國內對電力市場理解方面發揮了積極作用,使大家認識到市場機制在引導電力資源配置時,需要表現出不同于普通商品的特殊形式。國內對現貨市場的理解主要來自對國外成熟電力市場,尤其是美國電力市場模式,但缺乏對現貨市場理論性質、制度基礎、作用方式、依賴條件及不同模式優劣勢的全面把握。這對國內現貨市場試點產生了不利影響。

“無現貨不市場”強調現貨是市場的必要條件,但卻忽略了這并非充分條件,也就是說有現貨未必市場。本質上,“現貨”是一種交易方式或定價方法,對資源配置方式的“計劃”和“市場”屬性而言是中性的,也就是說,市場可以有現貨,計劃也可以有現貨。國內試點偏愛的美國現貨市場的理論基礎——現貨定價理論,最初甚至不是為市場競爭準備的,而是為了提升一體化電力公司的系統運營效率。

圍繞現貨市場的改革包括兩個層面:側重于“現貨”的技術層面和側重于“市場”的體制機制層面。由于電力和電力系統的技術特性,電力商品的現貨交易需要技術手段支撐,比如系統運營機構的集中優化或阻塞管理方法。因此,引入“現貨”往往會涉及到技術層面的變革,但技術層面的變革無關乎資源配置方式的“計劃”或“市場”屬性,技術層面的先進性不等于市場競爭的有效性。

資源配置機制是不是市場競爭,關鍵看市場結構支不支持競爭,政府之手阻不阻礙競爭。單看美國,正是對電力市場傳統組織結構和監管體制的不滿推動了市場結構的重組、傳統管制的放松,從而引入并維持了競爭。在這一進程中,植根于美國制度背景的現貨定價理論適應了分散化市場結構的需要,又避免了傳統交易下眾多電力企業之間的利益糾紛和低效協調,有利于大范圍電力交易的組織開展,所以使美國現貨市場表現為現在的特征。

雖然一般認為集中優化的節點電價是美國現貨市場的典型特征,但這本質上只是有效競爭和有效監管的外在表現,換句話說,在用集中優化計算的價格來體現市場競爭的結果。然而,優化計算的結果可以反映任何一種市場結構,哪怕其中不存在任何競爭的成分。在這種情況下,技術層面的集中優化并不代表市場是競爭性的。

這恰恰是國內需要重視的,也恰恰是國內現貨市場試點一直行進的誤區!美國現貨市場受到了其電力產業的所有制結構、傳統市場結構、企業性質、監管體制和政治因素等制度條件共同影響,而制度背景不同的電力產業同樣可能采用其他價格發現方法,比如歐洲,沒有集中優化的節點電價,競爭仍然充分且有效的。當然理論上,集中和分散都可以發現有效的“節點電價”,只是集中優化相對于雙邊交易在計算節點電價時的效率更高,畢竟短期雙邊交易受制于交易成本和流動性,且需要輸電定價政策的配合。

總之,構建現貨市場的著力點不在“現貨”,而在“市場”;不在“技術”,而在“制度”。現貨市場試點改革是否在真正地構建市場,關鍵看其政策是否形成了讓競爭發揮作用的體制機制,具體包括:確保充分競爭的市場結構(主體數量和電源結構);通過價格信號保障系統可靠性的傳導機制;確保動態競爭效率的關鍵性價格規制政策,特別是價格上限政策等。這些判斷依據無關乎全電量優化與否,也無關乎采取節點電價與否等。

02 現貨“市場”缺乏支撐

9號文在放開計劃電量、推進中長期交易、建立交易機構、輸配電價政策等方面的政策,尚無法有效地支撐競爭性電力市場建設,這從根本上制約了現貨試點的空間。現有政策體系決定了試點要么在市場設計上做出大量妥協,要么直面尚無力突破的體制障礙。

(一)放開計劃電量

放開計劃電量制形成的“雙軌制”使市場失去公平競爭的基礎,市場無法真正引導市場主體行為、優化電源結構和提升系統運營效率。準確理解現貨市場的真正作用需要基于動態視角,具體而言,引導電力資源優化配置的作用不僅體現在短期優化配置,更體現在通過動態競爭帶來充足的電源容量和優化的電源結構,這是系統保持長期可靠性的關鍵。這不僅要求市場主體數量眾多,更要求電源結構多元。無論是否基于改革過渡的考慮,“雙軌制”的存在已經切割了市場的基本功能。當然從程度角度,在一個主體眾多,結構多元的市場中,允許少量優先電源是可行的,但決定計劃身份的方法必須以尊重市場為主,劃分的標準也要科學合理,而這恰是目前計劃電量放開政策本身所欠缺的,由此導致市場要為計劃埋單。

在現有試點方案普遍采用全電力庫模式的情況下,計劃電量或基數電量如何與所謂的全電量優化融合,是一個有意思的問題。多數試點為維持全電力庫的名義,通過調度分解計劃電量進入系統曲線,以符合全電量優化的名義,但該曲線的含義是什么,調度也定義不出來,更何況計劃分解進入系統曲線的方式五花八門,這樣形成的價格傳遞的是一種什么性質的信號呢?雖然名義宣稱全電量優化的全電力庫,但似乎作為凈電力庫運行,這樣就可以包納計劃電量部分的傳統調度和結算方式。但實際上這也并非真正的凈電力庫,因為在凈電力庫下雙邊交易的部分仍會受到現貨價格的引導,各類主體無論是選擇自主計劃調度還是參與系統集中優化,仍是公平地參與市場競爭。

當然,也有試點控制了計劃電量放開的比例和節奏,這是非常值得肯定的。盡管從短期來看,擴大放開比例會使一些市場主體從自主電量交易中獲益,但這會形成對現貨市場建設的阻礙。

(二)中長期交易

中長期交易直接影響現貨市場模式的選擇,中長期交易主導現貨,還是現貨主導中長期將面臨抉擇。以現貨市場為補充的功能界定方式,決定了所謂的現貨市場僅僅是一種調度方式的轉變,本身不能產生和傳遞出引導資源配置的準確信號;以現貨為核心的設計理念,則面臨著如何協調已經放開的中長期交易的問題,因為市場競爭主體的成本基礎會發生變化。中長期交易是一種基于長期邊際或平均成本的競爭,電量價格回收了企業的資本成本;然而現貨交易則是邊際成本競爭,需要依賴于市場設計所決定的價格波動模式來回收成本。于是,那些已經從中長期交易獲益的市場主體就會缺乏參與現貨市場的激勵。同時,對于所有市場主體,更普遍也更現實的問題是擱淺成本,因為原有的成本回收方式會受到影響,一部分投資甚至無法收回,一部分機組根本不具有競爭力。

另一方面,中長期交易性質是否保留物理屬性也是一個值得關注的問題。如果保留物理屬性,那么就涉及到交易曲線是自行決定還是由調度代為分解。如果自行決定,意味著調度權力的讓渡,這種方案的現實可行性不強;如果調度分解,那么市場主體的責權利除就會出現錯配。如果中長期合同變為金融屬性,那么就回到上面所說的,明確了現貨主導中長期的選擇,這時市場主體要直面現貨價格,其參與激勵是一個大問題。

遺憾的是,由于缺乏長期考慮,特別是缺乏市場模式前景的系統思維,一味鼓勵放開計劃電量,擴大中長期交易本身并非在推進真正的“市場化交易”。事實上,放開計劃電量和中長期交易政策已經在掣肘現貨市場試點。

(三)電力交易機構

為了承擔計劃電量的放開、組織中長期交易,9號文花大力氣推進了電力交易機構的組建,這是一個自然而然的改革政策,同時,國外普遍存在的交易機構形式也使決策者認為這是一個必要的改革內容。然而真正的問題在于,我們并沒有想明白交易機構應該發揮什么樣的作用,這涉及到交易機構的功能定位、治理結構、運營模式及監管方式等。實際上,國外經驗中更值得關注的是,雖然都存在交易機構,但為什么美、歐在這幾個方面差異會如此巨大?歸根到底,究竟是交易機構決定市場模式,還是應該用明確的方向來規范交易機構的運行?

這個令人疑惑的“本末”問題根本上來自于指導思想的混亂。交易機構的成立很大程度上受歐洲經驗的影響,歐洲為數眾多的交易機構使很多人認為,電力市場必須要由專門的電力交易機構來組織。然而,歐洲產權結構、治理結構、盈利模式、監管方式多樣的交易機構是適應其雙邊交易模式而建立起來的,交易所是擴大交易范圍、提升交易效率的一個內生選擇。國內現貨試點卻受美國經驗影響頗重,集中式現貨市場下遠期交易的金融屬性并不需要專門的電力交易所,實際上受金融監管的金融交易所就足以承擔這項工作。指導思想內核的不一致直接體現在了政策之間的沖突上。

由于現貨仍處于試點階段,大多數地區仍需要“規范”交易機構運行,主要目的還是負責組織電量交易,但與調度的銜接仍按傳統方式進行。對于現貨市場試點地區而言,調度機構與交易機構之間的關系是一個需要慎重處理的問題,關鍵在于交易機構要不要承擔一定程度的物理職能,調度要不要完全承擔現貨交易職能。目前遠未形成合理的關系結構,不過值得提醒,承擔物理職能的交易機構與調度之間的關系同樣是助長加州電力危機的因素。

(四)輸配電價及電網體制

輸配電價政策似乎與現貨試點市場關系不大,但這是個嚴重的誤解。目前的輸配電價政策無非一個完善的輸配電價,但仍有與其相適應的適宜現貨市場模式,這也就決定了這種模式不必然需要節點電價。實際上,采用節點電價反而會弄巧成拙,成為系統運營機構手中任意擺布的洋娃娃。比如,從技術上節點電價需要考慮損耗,但現有輸配電價政策決定的經濟關系上則不需要。但更關鍵的還不在于此。

隱藏于輸配電價政策之后的電網管理體制,雖然在此輪改革中仍處于深化研究層面,但卻是現貨市場試點中一個關鍵的組織結構基礎。放開計劃電量能夠解決政府與市場之間關系,而電網管理體制則涉及到壟斷環節與競爭性環節之間的關系,以及電網所有權、系統系統運營權與市場運營之間的關系。在不理順這些關系之前,所有的現貨市場模式均難說是服務于真正的市場競爭。

既然競爭性的市場結構是電力市場引入有效競爭的基礎,那么電網的組織結構就是電網體制改革和電力市場化改革的核心內容。有效的電網組織結構應保證電網基礎設施的公平無歧視接入,實現這一點要做到自然壟斷環節與競爭環節的有效分離,以及保證系統運營的利益中性。在這里,國內一直有觀點主張輸配分離和成立獨立系統運營商(ISO),但這些政策選項一來脫離中國電網的實際特征和中國特色的制度背景,二來缺乏明確成本收益分析及與之相配合的市場模式的清晰圖景。

以ISO為例,國內主張ISO的觀點明顯受美國經驗的影響,不過卻沒有注意到,這種組織結構來源于美國高度分散的所有權結構及其政治環境,更沒有注意到這種組織結構也有其內在缺陷,即電網所有權與系統運營權之間存在著團隊道德風險這一激勵不相容問題,從而影響電網的投資效率。比如,系統運營機構為保障系統可靠性所采取的短期操作,會扭曲電網投資的真實信號;再比如,當系統出現問題時,在原因歸結上會出現扯皮。這恰是為什么在美國,電網投資一直是熱點和難點的研究領域和政策熱點。

但無論如何,通過電網管理體制改革創造公平競爭環境的方向與國外成熟電力市場是完全一致的。只是中國的電網管理體制必須結合中國電網特征和制度背景,重要的是,中國國情下存在有合理可行的方案,即通過適宜的結構分離模式來實現壟斷與競爭環節分離,以及確保系統運營的利益中性。但遺憾的是,這些方案尚未進入到實質的電改政策體系中。于是,這一關鍵的結構性改革政策的缺失就從根本上動搖了現有現貨市場試點的基礎。

03 市場設計已被扭曲

無論出于什么考慮,人為扭曲稀缺信號及其傳遞機制已經在根本上破壞市場價格在引導資源配置方面的決定性作用,這決定了現有現貨市場試點很難是一個真正的市場,本質上是在以現貨市場的形式實施一種變型的計劃管制。

直觀來看,現貨市場的直接作用就是先讓價格波動起來。

針對價格波動模式的一個基本原理是:任何競爭性電力市場的價格波動模式根本上是由政府的規制政策,特別是價格上限政策決定的!這個看似有悖市場決定電價的原理,既有其穩健的理論和現實依據,又從根本上決定了競爭性批發市場模式的各項關鍵政策選擇。這種規制政策內嵌于市場競爭之中,而不是代替市場競爭決定電價,因為這一政策選擇事關電力市場如何形成有效、可持續的動態競爭。

在考慮如何確保市場形成有效可持續的動態競爭時,電力系統的資源稟賦、系統條件、企業特點,包括政治考慮都可以納入進來。但這些因素影響的是實現有效競爭方式的選擇,比如是高價格尖峰加低持續期(純電量市場),還是低價格尖峰加長持續期(容量機制或容量市場),再比如如果考慮容量電價,那么是采用電量電價加價的容量機制還是來自于單獨容量市場的方式。但現貨試點方案中尚未看出哪個方案在這些關鍵選擇上有清晰的設計,多數仍是將上限政策作為直接干預的手段,這恰是市場設計被扭曲的突出表現。

無論出于什么考慮,人為扭曲稀缺信號及其傳遞機制已經在根本上破壞市場價格在引導資源配置方面的決定性作用。由于用戶側可靠性偏好揭示困難,再加上對市場勢力的可能威脅,絕對準確的價格上限確實難以確定,但基本原則卻是明確的:這一規制政策必須具備維持競爭可持續性的能力。因為市場不僅僅是短期資源的有效調度,更關系到長期投資信號的準確發送。

有觀點認為低價格上限有利于抑制市場勢力。問題在于,在一個尚未建立起公平競爭秩序的非市場環境中,濫用市場勢力的認定本身就是一個問題。刺激市場主體使用市場勢力的根源可能來自于糟糕的市場設計對市場主體正當利益的扭曲。不妨一提,電力經濟學中有一派很有意思的觀點,即市場勢力有可能增進社會福利。這種情況在現有的試點中大概率存在,也就是說扭曲的市場設計下,市場主體使用市場勢力其實是爭取其應有利益的一種手段。現有的設計邏輯上本身就是自相矛盾的:一方面內生地增強了市場主體使用市場勢力的激勵,另一方面又通過計劃干預過度抑制市場勢力。

遺憾的是,從現有試點方案中很難看出能夠確保市場實現動態有效競爭的改革邏輯和明確設計。借鑒“先進”框架下的技術方案,多采用了適應雙軌制、中長期交易和地方利益考慮的許多計劃補丁。在所謂的現貨市場下,本該用來支撐市場實現動態競爭均衡的關鍵設計被用作直接干預市場的手段,市場主體的長期動態經營很難接收真實的市場價格信號。因此,已經嚴重扭曲的市場設計決定了現有現貨市場試點很難是一個真正的市場,本質上是在以現貨市場的形式實施一種變型的計劃管制。

04 如何凝聚共識

中國電改終究要回歸頂層設計和系統思維,將各方分散的角力匯聚成適應中國國情的改革合力!下一步的明確建議只有一條——中央層面必須圍繞還原電力商品屬性這一“市場”內核,針對電力市場建設形成完整設計和統一布局。

無論是用大量的妥協式方法來扭曲市場設計,還是用更像市場的設計來直面體制障礙,客觀上,傳統體制機制、現有政策體系,以及試點設計方案已經決定了此輪試點成果的極限。事實上,在既有政策框架下,試點政策無力按競爭性電力市場的內在要求構建起一個形成并傳遞真實價格信號的機制,更何況設計本身也存在嚴重缺陷。在筆者看來,此輪現貨市場試點的效果僅是實現一種變型計劃下的半經濟調度模式。

我們分析現貨試點政策的不足,目的不在批判本身,而是在于幫助各方更深刻地理解中國電力體制改革的根本問題,真正將改革的方式從以工作為導向,轉化為以問題為導向上。根本的問題在于我們仍缺乏一個基于頂層設計和系統思維的明確改革方案。

9號文的政策體系幾乎包含了國外電力市場中所有可見的概念,但唯獨看不出一個通過有效競爭和有效監管實現資源優化配置的完整機制,或者說,內容豐富但缺乏主線。9號文告訴大家可以做什么,但沒有說明為什么、沿什么方向,以及如何做。所以有觀點將此輪改革形象地描述為“發動群眾鬧革命”,但中國革命的成功經驗卻告訴我們,發動群眾鬧革命之所以能成功,根本上在于有馬克思主義的科學指引。

此輪改革在方法論的一個突出特點是工程思維主導。很多線性思維影響了改革方案的制定和實施,比如技術先進便代表市場先進,地方問題即代表中國特色,這其實都很大的誤解。在試點推進工作開展伊始,決策部門在對市場模式方案征求意見時,筆者就強調務必要擴大市場模式的選擇范圍,將更具可行性和更適應中國國情的簡單模式納入考慮范圍,甚至包括真正的單一買方模式(當然不限于),然而這種“技術投入”低的方案極難受到青睞。我們常批判壟斷型或部分國有企業過度的低效投資激勵,認為這是需要改革的對象,那么在改革問題上,這種缺少成本收益權衡的“過度投資”改革方案是不是也值得反思?

或許,相比于電力體制改革,改革電力體制改革本身更為緊迫。各方利益相關者所面對的現實問題常冠以中國特色,但實際上其中許多問題恰是電力體制改革要著力解決的對象。真正的中國特色來自于將一般性的市場規律與中國特色的制度背景融合的方式。豈能違背一般規律,削足適履?

此外,此輪改革將市場設計的決策權過多地交由地方,也是一個很大的誤區。一方面,國外成功電改的一個重要啟示是,具有大范圍配置資源需要的市場,需要一個統馭全局的頂層設計方案,美歐莫不如此。這種全局性方案不必面面俱到,但要明確支撐市場的關鍵性要求。顯然,未來在協調試點之間的設計,擴大可能的現貨試點范圍時,以及加強試點與非試點地區的銜接時,我們還將面臨更大制約。另一方面,地方官員的“錦標賽競爭”和地區經濟的“政策競爭”歷來是中國地區間競爭的重要特征,這些省際競爭特征在電力市場設計中更是深刻存在。試點省份偏愛先進模式而不愿采用更穩妥的模式,同樣受到這種省間競爭的刺激。這都不利于未來現貨市場規模的擴大,也不符合大范圍資源有效配置的內在要求。

此輪的改革中,大量的政策資源已經被耗費在利益的簡單協調上,而沒有置于改革利益分配方式的體制機制上,導致許多政策彼此掣肘,甚至引發各方改革者之間的彼此攻訐,這是一種極不正常,也極不利于大局的改革局面!分析至此,筆者不由想到諾貝爾經濟學得主梯若爾在評價全球氣候談判時援引的一句評價:相比于原來,這是個奇跡;相比于應然,這是場災難。

在筆者看來,中國電改終究要回歸頂層設計和系統思維,將各方分散的角力匯聚成適應中國國情的改革合力!下一步的明確建議只有一條——中央層面必須圍繞還原電力商品屬性這一“市場”內核,針對電力市場建設形成完整設計和統一布局。

 
關鍵詞: 電力 體制改革
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